众所周知，国有大中型企业是社会主义公有制的主体，是国民经济的支柱。由于管理制度存在缺陷，诸多的国有大中型企业发生了工伤赔偿纠纷，就工矿企业来说，根据不完全统计，2011年全国安全生产事故347728起，死亡75572人；2012年全国安全生产事故357435起，死亡69878人。如何妥善处理这类案件，是目前司法机关一项迫在眉睫的要务。笔者根据自己的司法实践，分析和总结工伤赔偿案件中存在一些问题，探索与此对应的解决方法。
一、工伤赔偿纠纷法律关系的构成
工伤待遇是社会保险制度的重要组成部分，是指国家通过立法建立的，以社会统筹方式筹集资金，对在工作过程中遭受事故伤害，或者因从事有损健康的工作患职业病而丧失部分或者全部劳动能力的职工，以及对因公死亡职工遗属提供物质帮助的制度。该制度是维护职工人身权益的一项根本制度。
从工伤待遇的概念我们可以得出，工伤赔偿纠纷法律关系是指受社会保险法律规范调整的伤亡职工工伤赔偿社会关系。该法律关系的主体包括伤亡职工、用人单位以及社会保险经办机构。
工伤赔偿纠纷法律关系的特点，根据劳动法和社会保险法的法律精神，笔者认为主要包括以下几个方面：
1、强制性
《社会保险法》第三十三条规定：职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费。通过该条文可以看到，国家通过立法的形式强制用人单位对劳动者遭受的工伤事故和职业病负责，所有用人单位都应当为劳动者缴纳工伤保险费。目前，根据笔者统计，凡是实行了工伤保险制度的国家，都是通过颁布法律的形式实施的。由此，可以得出工伤保险待遇法律关系具有强制性特点。
2、补偿性
《工伤保险条例》、《社会保险法》均明确对部分或者完全丧失劳动能力的因工伤亡职工，其保险待遇实行一次性补偿和长期补偿相结合的原则，即对一级至六级因工伤残职工以及因工死亡的职工遗属，工伤保险基金一般在支付一次性补偿的同时，还按月支付伤残津贴、护理津贴等，体现出社会保险待遇法律关系的补偿性特点。
3、法律关系主体多元性
一般法律关系的主体都是二元化，比如一般合同法律关系主体为邀约人和承诺人，而社会保险待遇纠纷法律关系的主体不仅包括用人单位和劳动者，还包括社会保险经办机构。所以，笔者认为，社会保险待遇纠纷法律关系呈现出主体多元性特点。
二、工伤赔偿纠纷中存在的问题及成因
1、临时工工伤认定难
当前，我国国有大中型企业主要集中于能源、电信、金融等关系国计民生的企业方面。由于生产、经营的需要，这些企业经常利用社会派遣机构招聘一些临时工。发生工伤事故后，由于涉及本企业相关责任人的责任以及上级单位对本企业的年度安全考核，这些国有大中型企业经常采取瞒报或者虚报的手段，否认与工伤职工之间存在劳动关系，拒绝申请工伤认定。虽然《工伤保险条例》第十七条赋予工伤职工或者近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内向劳动行政主管部门申报工伤的权利，但是，依据《工伤保险条例》第14条、15条规定的认定条件的证据，首先劳动者应当提供证据证明与用人单位之间存在劳动关系；其次，应当提供证据证明劳动者在事故中受到了工伤；再次，应当提供证据证明工伤事故是在劳动者的工作时间、工作场所、因工作原因发生的；最后，应当提供劳动者的医疗诊断或者职业病诊断证明书。因劳动者处于弱者地位，不可能对工伤事故的发生原因了解的详细充分，而工伤事故的发生都有一些的特定的情况，需要有一定的知识、技术手段、资料乃至设备才能取得这方面的证据，劳动者很难提供这些证据保护自己的合法权益。劳动保障行政部门经常以劳动者不能提供这些证据为由不予受理劳动者的工伤认定申请。劳动和社会保障部《关于当事人对工伤认定不服申请行政复议的复函》（劳社厅函【2004】123号）规定:“当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”从该规定可以看出，工伤职工对于劳动保障行政部门不予受理工伤认定申请决定，只能进行行政复议或者行政诉讼。按照工伤行政认定程序前置的规定，一旦工伤职工的工伤得不到认定，其工伤赔偿就根本无法得到落实。如此“马拉松”式的工伤认定过程不但使工伤职工或者近亲属精神愈加疲惫，而且使得我国社会保险制度成为“雾里花，水中月”,背离了立法的精神轨道。
2、工伤劳动者治病期间护理费的推诿现象存在
《工伤保险条例》规定：生活不能自理的工伤职工在停工留薪期需要护理的，由所在单位负责护理和照顾。但是，在司法实践中，我们发现用人单位经常由于生产任务重无法抽调职工或者其他职工担心被传染不去护理受伤劳动者的现象，这种情况下，受伤劳动者只能自己雇佣护理人员或者让自己的近亲属进行护理。由此产生护理费用谁来负担问题。用人单位经常以受伤劳动者雇佣的护工费用过高为由拒绝支付或者以受伤劳动者近亲属护理不应产生护理费而拒绝支付。
3、工伤劳动者医疗期间部分医疗费用无人负担现象普遍存在
《工伤保险条例》第三十条第三款规定：治疗工伤所需费用符合工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准的，从工伤保险基金支付。工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准，由国务院社会保险行政部门会同国务院卫生行政部门、食品药品监督管理部门等部门规定。由于此规定，工伤劳动者医疗期间的部分医疗费，社会保险经办机构不承担，用人单位也不承担，最后只能由工伤劳动者自己承担。
3、用人单位不按本单位实际工资总额缴纳工伤保险费用损害工伤劳动者合法权益的现象普遍存在
《工伤保险条例》第十条规定：用人单位应当按时缴纳工伤保险费。职工个人不缴纳工伤保险费。 用人单位缴纳工伤保险费的数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费费率之积。《社会保险法》第三十五条规定：用人单位应当按照本单位职工工资总额，根据社会保险机构确定的费率缴纳工伤保险费。1989年9月30日国务院批准，1990年1月1日国家统计局第1号令发布的《关于工资总额组成的规定》规定：工资总额是指各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。在司法实践中，很多企业组织包括国有大中型企业为了减少预算成本，几乎不将职工的奖金收入纳入单位职工工资总额，这样导致社会保险经办机构在核算工伤保险伤残补助金、护理津贴等项目时数额要比按照实际工资总额计算的数额要少得多。因为，众所周知，很多企业给予职工的奖金远远超过职工的基本工资收入。
4、用人单位和社会保险经办机构在核定各自应该承担的工伤职工费用时经常存在相互推诿现象
《社会保险法》第三十八条规定：因工发生的下列费用，按照国家规定从工伤保险基金中支付：（一）治疗工伤的医疗费用和康复费用；（二）住院伙食补助费；（三）道统筹地区以外就医的交通食宿费；（四）安装配置伤残辅助器具所需费用；（五）生活不能自理的，经劳动能力鉴定委员会确认的生活护理费；（六）一次性伤残补助金和一至四级伤残职工按月领取的伤残津贴；（七）终止或者解除劳动合同时，应当享受的一次性医疗补助金；（八）因工死亡的，其遗属领取的丧葬补助金、供养亲属抚恤金和因工死亡补助金；（九）劳动能力鉴定费。第三十九条规定：因工发生的下列费用，按照国家规定由用人单位支付：（一）治疗工伤期间的工资福利；（二）五级、六级伤残职工按月领取额的伤残津贴；（三）终止或者解除劳动合同时，应当享受的一次性伤残就业补助金。从两条规定可以看出，除第三十八条规定费用外，社会保险经办机构需要用工伤保险基金负担工伤劳动者几乎全部的经济损失。在司法实践中，社会保险机构经常与用人单位互相推诿，拒绝向工伤劳动者支付部分费用。比如劳动者因工遭受交通事故损害，按照我国法律规定，劳动者除了可以享受侵权第三人赔偿经济损失外，还可以主张除医疗费用外的工伤保险待遇，但是，统筹地区的社会保险经办机构却拒绝给予工伤保险待遇，用人单位以此为由也拒绝给予工伤劳动者社会保险待遇。二者相互推诿，严重损害工伤职工的合法权益。
6、国有企业附属单位改制后劳动者工伤赔偿无法落实现象普遍存在
在司法实践中，我们发现很多国有大中型企业由于计划经济下自身的需要，承担了本应属于政府职能的社会义务，比如子弟学校、公安机关、医疗机构等。随着市场经济的确立，这些计划经济时代的产物已经成为企业发展的障碍，因此，国有大中型企业改革的一个重要环节就是让学校、医院等脱离企业，还归社会，随之职工也相应地变为事业编职工甚至是公务员。但是，上述机构在改制后，由于地方政府社保经办机构与国有大中型企业的社保机构在工作衔接上出现脱节现象，致使职工在成为事业编职工之后单位无力负担工伤保险费用，进而导致职工遭受工伤无法得到救济和赔偿。政府将责任推给企业，企业又将责任推给政府，总之，互相推诿。
三、存在问题所产生的社会后果
1、工伤保险待遇纠纷诉讼案件数量持续上升，司法资源大量浪费
根据笔者对盘锦地区不完全统计，2010年，盘锦市法院系统共受理工伤保险待遇纠纷案件21起，2011年共受理68起，2012年共受理85起，工伤保险待遇纠纷诉讼数量直线上升，一旦工伤劳动者对法院的裁决不服，有很多劳动者不采取上诉途径，而是直接到省院或者最高院进行信访，导致法院系统派专人专车进行接访，造成不必要的司法自愿大量浪费。
2、阻碍企业在市场经济体制下的健康发展
由于部分工伤劳动者合法权益无法得到维护，直接地影响到本企业其他劳动者工作情绪，降低了其他劳动者的工作激情，有的甚至选择辞职或者直接跳槽，造成了企业人才的严重流失，阻碍企业在市场经济体制下的发展速度。
3、政府机关的公信力受到质疑，社会不稳定因素增加
社会保险经办机构，国家设立的根本目的是维护工伤劳动者的合法权益，一旦工伤劳动者受损权益得不到维护和救济，他们就会对政府的公信力产生不必要的怀疑，社会不稳定因素就会不断增加，直接影响到社会公共秩序。
四、探析上述问题的法律解决途径
第一、建立工伤司法确认制度
由于工伤行政认定程序复杂，而且工伤劳动者举证能力受诸多现实条件限制，工伤劳动者的合法权益很难得到及时有效的救济，因此，笔者认为，应该建立工伤司法确认制度，作为工伤行政确认制度的有益补充。一旦劳动保障行政部门作出不予受理的决定，作为工伤职工或者近亲属可以直接以工伤认定连带工伤赔偿申请劳动仲裁，对劳动仲裁结果不服，可以直接向人民法院提起民事赔偿诉讼。
建立工伤司法确认制度，必须发挥人民法院依职权调取证据的职能作用。对于工伤劳动者客观不能获得而有可能保存用人单位里的能证明劳动关系存在的证据，在用人单位拒绝提供的前提下，人民法院应该依职权主动调取，保障工伤司法确认制度具体落到实处，而不是“摆设”。
第二、建立用人单位对工伤职工雇佣护工的默认制度
笔者认为，在司法实践中，用人单位之所以推诿承担工伤劳动者雇佣护工的护理费用，根本原因在于用人单位认为工伤劳动者雇佣护工费用过高没有和本单位协商。要解决这一问题，笔者认为，应该建立用人单位对工伤劳动者雇佣护工行为的默认制度。按照民法的基本理论，法律行为以意思表示为核心要素，追求的是该意思表示中所含效果在司法上的实现行为。如果工伤劳动者在雇佣护工时就护工的数量以及劳动报酬通知了用人单位，而用人单位不置可否，应该视为用人单位作出了许可的意思表示。一旦工伤劳动者向用人单位主张护工费用，只要提供了曾履行告知义务的相关证据，人民法院就应该予以支持。如果工伤劳动者在履行雇佣护工告知义务时，用人单位明确拒绝，但又不委派本单位职工去护理，那么，对于工伤劳动者雇佣护工所产生的费用，人民法院应该参照当地护理人员收入标准予以裁判。
工伤劳动者履行告知义务，应该注意的是应向本单位职能部门具体负责人告知，如果本单位职能部门具体负责人未在合理期限提出异议，应该视为默认许可。至于合理期限，笔者认为应以两个工作日为准。只要工伤劳动者在履行告知义务后的两个工作日内未接到用人单位明确拒绝的通知，则视为完全默认。
第三、建立工伤劳动者被动用药实额核销制度
所谓被动用药，是指患者完全按照定点医疗机构的医嘱用药，非按照自身要求用药。按照《工伤保险条例》、《社会保险法》规定，工伤劳动者应该在统筹地区定点医院就诊。工伤劳动者在定点医院就诊时，因为自身不懂专业的医学常识，都是按照定点医院医生的要求进行诊治，所产生的医疗费用都属于被动用药的费用，除非工伤劳动者私自外出购买进口药、营养药等不必要的费用。如果严格按照工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准进行核销，而《社会保险法》第三十九条又明确将医疗费用排除在用人单位负担的范围内，那么，工伤劳动者所花费的相当一部分医疗费用就得不到核销。劳动者因工而伤，完全按照定点医院的医嘱用药，如果还要自己承担部分医疗费用，显然不公平，也不合理。
另外，从现有法律、法规来看，虽然2004年1月1日实施，2010年修订《工伤保险条例》第三十条规定了治疗工伤所需费用符合工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准的，从工伤保险基金支付。工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准，由国务院社会保险行政部门会同国务院卫生行政部门、食品药品监督管理部门等部门规定，但是2011年7月1日实施的《社会保险法》第三十八条只是规定工伤劳动者医疗费用和康复费用由社会保险经办机构从工伤保险基金中支付，并没有提及要按照工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准向工伤劳动者支取医疗费用和康复费用。按照新法优于旧法、上位法优于下位法的原则，由全国人大常委会制定的法律在法律效力上优于由国务院制定的行政法规，应该优先适用《社会保险法》，对于工伤劳动者被动用药的全部费用进行核销。
第四、建立社会保险经办机构第三人诉讼制度
按照民事诉讼法第三人基本理论，社会保险经办机构作为工伤保险基金的直接管理人，对工伤保险基金的支取负有法定的义务，与工伤劳动者工伤保险待遇纠纷案件的审理结果具有事实上和法律上牵连关系。另外，《社会保险法》第八十三条虽然规定用人单位和劳动者有权对社会保险经办机构不作为行为可进行行政复议或者行政诉讼，但在司法实践中，无论是走行政复议或者行政诉讼，用人单位和劳动者很难与行政主体力量进行抗衡，普遍存在着“民告官如登山”的现象，这样做反而造成大量行政资源和司法资源浪费。因此，笔者建议将社会保险经办机构列为工伤保险待遇纠纷案件的第三人，建立社会保险经办机构第三人诉讼制度，这样不仅可以有效地监督社会保险经办机构依法管理工伤保险基金的行为，还可以避免行政资源和司法资源的巨大浪费，从根本上维护工伤劳动者的合法权益。
第五、建立第三人社会保险经办机构人与 用人单位承担连带责任制度
用人单位缴纳社会保险费有两方面要求：一是时间要求，即“按时”；二是数额要求，即“足额”。在没有不可抗力等法定事由的情形下，时间和数额两个要求缺一不可。司法实践中存在着不少用人单位虽然按时缴纳了社会保险费，但是缴纳数额不足的情况，包括缴纳社会保险费的工资总额计算得少了，或者缴纳社会保险费的职工人数少于实际工作的人数。《社会保险法》第六十三条规定：用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责任其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户，并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定……从该六十三条可以看出，用人单位未按照实际工资总额缴纳社会保险费的，由社会保险经办机构责令补足社会保险费，甚至可以申请有权机关直接从用人单位账户划拨社会保险费。对于用人单位未按照实际工资总额缴纳工伤保险费的不作为行为，设定了非诉门槛，也就是工伤劳动者不能通过诉讼途径直接要求用人单位承担未足额缴纳工伤保险费的法律责任。另外，《社会保险法》第六十三条暗含着这样一个立法目的：即社会保险经办机构不能以用人单位未足额缴纳工伤保险费为由仅仅按照用人单位虚缴的工伤保险数额标准向工伤劳动者支付一次性伤残补助金和伤残津贴，应该按照用人单位足额缴纳的标准向工伤劳动者支付。否则，工伤劳动者得到的一次性伤残补助金和伤残津贴数额将远远低于社会保险经办机构按照用人单位足额缴纳标准向劳动者支付的一次性伤残补助金和伤残津贴。司法实践中社会保险经办机构经常以用人单位未足额缴纳社会保险费向工伤劳动者支付较低数额的伤残补助金和伤残津贴，并将这一责任直接推给用人单位，用人单位又以自己足额缴纳为由将责任推给社会保险经办机构。为了避免再出现类似的不作为行为，笔者认为，人民法院在裁判工伤保险待遇纠纷案件时，不仅要将社会保险经办机构列为第三人，还应裁判社会保险经办机构与用人单位对工伤保险待遇承担连带给付责任。
第六、建立特殊群体工伤保险基金优先垫付制度
这里的特殊群体是指由于国有大中型企业附属单位改制劳动者用工性质改变后用人单位无力负担工伤保险费用而财政部门又以各种理由拒绝负担致使工伤职工赔偿无法得到具体落实的职工，比如国有企业附属的学校脱离企业变成社会办学后的教师，虽已经属于事业编制，但本单位由于财政部门未拨付相应的工伤保险费用，自身又属于公益性非赢利单位，职工一旦出现工伤、工亡情形，学校就无力赔偿，统筹地区财政部门又拒绝财政补贴，即使工伤职工或者近亲属起诉本单位获得人民法院的支持，胜诉的判决书也很难得到执行，这样，判决书就等于一纸空文，职工的工伤赔偿根本无法得到落实。笔者认为，对于这些特殊群体，应该建立工伤保险基金优先垫付制度，用工伤保险基金先垫付特殊群体的工伤费用。社会保险经办机构垫付后，可以向相关的财政部门申请财政拨款。
